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地鐵建設(shè)與運營,各城市需謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎

2023-06-27 11:59:44 環(huán)球時報


(資料圖片)

原標(biāo)題:地鐵建設(shè)與運營,各城市需謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎

近來國內(nèi)地鐵規(guī)劃縮水問題引起了人們的關(guān)注,一些城市由于土地財政收入減少以及政府開支需求增加,對新建地鐵項目按下了暫停鍵或撤銷鍵。當(dāng)下對地鐵規(guī)劃、建設(shè)、運營何去何從眾說紛紜,地鐵發(fā)展仍然被看好,然而地鐵建設(shè)和運營成本若超出合理范圍,只會加劇城市財政壓力。應(yīng)對當(dāng)下和潛在的問題,城市政府對地鐵建設(shè)與運營需要有適當(dāng)?shù)木o迫感。

地鐵建設(shè)與運營不僅是重大民生工程,對城市經(jīng)濟(jì)和財政也有重大影響。通常來講,地鐵建設(shè)不僅有利于完善城市交通,而且有利于刺激城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國內(nèi)地鐵建設(shè)總體上起步較晚,一些特大城市地鐵建設(shè)起步階段不僅持續(xù)時間長,且線網(wǎng)規(guī)模十分有限。然而最近十幾年,隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,土地財政收入迅猛遞增,特大城市的地鐵建設(shè)規(guī)模也隨之得到強力發(fā)展,在較短時間內(nèi)建成了地鐵網(wǎng)絡(luò)。

但是值得提醒的是,地鐵建設(shè)對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的刺激僅限于建設(shè)期,對土地財政的影響也通常是一次性的收益,對城市交通發(fā)展的貢獻(xiàn)雖然是長遠(yuǎn)的,但是維系所需的財政投入?yún)s是高昂且持久的。如果單一的地鐵走廊或地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)模過大,對城市財政來說,可能會形成業(yè)績在當(dāng)下、隱患在未來的困境。

地鐵建設(shè)其實有兩大部分的財政投入,第一是建設(shè)期的投入,第二是運營期的運營補貼和設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、更新。通常情況下,20年運營期所需的財政投入與建設(shè)期的投入相當(dāng),許多城市往往對這部分投入考慮不足。國內(nèi)地鐵建設(shè)由于起步晚,許多城市還沒有或才剛剛開始經(jīng)歷地鐵建設(shè)與運營的“成長的煩惱”,這主要表現(xiàn)為:過去高速增長的城市財政收入出現(xiàn)下滑,經(jīng)濟(jì)和民生服務(wù)對財政投入的需求持續(xù)遞增、地鐵運營成本增長過快、地鐵營收下滑、地鐵運營補貼需求持續(xù)遞增等。為了應(yīng)對當(dāng)前地鐵建設(shè)和運營的困境,宏觀戰(zhàn)略思維應(yīng)該分兩步走。

首先是政策糾偏。有些城市并非一定要建設(shè)地鐵,或者是地鐵網(wǎng)絡(luò)規(guī)模并不非得那么大、單一地鐵線路并不需要那么長,有些城市地鐵項目并不需要多條線路短期內(nèi)同步建設(shè)。一些城市當(dāng)初地鐵建設(shè)方案本身就存在重大決策缺陷,比如地鐵線路長度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合理范疇、高估客流需求、地鐵線路建成開通時間與沿線土地開發(fā)的進(jìn)展脫節(jié)等等。這些決策失誤所帶來的財政投入損失,很多時候既沒有被追究也沒有被糾正。而政策糾偏是最容易實施、也是最有必要的舉措。

其次,已運營的地鐵網(wǎng)絡(luò)需要增加營收、減少開支。增收減支實施起來很有挑戰(zhàn)性。調(diào)高地鐵票價可以增加收入,但也面臨損失客流的風(fēng)險,政府往往也不愿意通過這類手段來增加營收。目前來看,城市決策者對地鐵運營增收減支可能還缺乏緊迫感,也缺乏長期的研究和技術(shù)儲備。非“傷筋動骨”的手段,增收減支效果可能都比較有限,“壯士斷腕”的手段需要有決策的勇氣。

當(dāng)前明智的戰(zhàn)略決策是針對新建和擴(kuò)建的地鐵項目必須謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎;對于已建成運營的地鐵項目應(yīng)該重新審視地鐵站邊的土地開發(fā)策略和建筑的用途。過去地鐵站周邊土地開發(fā)過于強調(diào)商業(yè)地產(chǎn)等的開發(fā),而公益性項目和社會服務(wù)項目通常被忽視。強化公益看起來與當(dāng)今地鐵建設(shè)和運營所面臨的財政困境格格不入,但其實地鐵本身作為重大的民生工程,公益性是其應(yīng)有之義,其建設(shè)和運營也必然離不開政府的財政投入。政府應(yīng)該做的是讓這類財政投入產(chǎn)生的社會效益最大化。如果維持政策現(xiàn)狀,不僅財政狀況無法改變,而且受益的恐怕也只有相關(guān)的土地開發(fā)商和房地產(chǎn)擁有者。

地鐵建設(shè)和運營所面臨的財政挑戰(zhàn)是一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn),各地政府需要有一定的緊迫感,及時制定糾偏和應(yīng)對策略,為城市地鐵的健康發(fā)展制定長遠(yuǎn)的計劃。(徐康明,作者是城市交通專家)

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